En el sector privado, es común escuchar el concepto de Gobierno Corporativo. Pero, ¿puede aplicarse también en la administración pública?
Por Carlos D. Zarlenga
En el sector privado, es común escuchar el concepto de Gobierno Corporativo, como el sistema por el cual las compañías son dirigidas y controladas.
Pero, mientras que en el sector privado, los integrantes del Gobierno Corporativo (Directorio, Gerencia, Auditor Externo y Auditor Interno) representan distintos intereses, en la esfera pública todos pertenecen al mismo dueño: el Estado.
Esta limitación constituye una diferencia entre ambos sectores que se agrega a las ya definidas por la CLAD (Comisión Latinoamericana para el Desarrollo).
Diferencias entre el sector público y el privado
Objetivos: En el ámbito privado, el objetivo es el lucro. En el público, el bienestar de la sociedad.
El proceso decisorio: En el sector privado, las decisiones son tomadas por muy pocas personas. En el público, intervienen muchos individuos (o varias instituciones).
Legitimidad: En el sector privado, la legitimidad de una organización se manifiesta a través de su supervivencia en el mercado, debido a la calidad de sus productos, etc. En la esfera pública, por el contrario, la existencia de una organización es establecida por la ley. El voto democrático asiste a la legitimidad de la organización.
Crisis: Una crisis económica puede causar la quiebra de una entidad privada. En el sector público, sin embargo, las instituciones no quiebran (y mucho menos el Estado).
Las restricciones del Gobierno Corporativo en el sector público
Por todas las diferencias expresadas en el apartado anterior, gobernar una entidad pública no es lo mismo que administrar una empresa.
Asimismo, existe una serie de limitaciones que dificultan la implementación inmediata del concepto de Gobierno Corporativo en el sector público. Estos factores se vinculan con la realidad operativa en la que se inserta el concepto de Gobierno Corporativo en la esfera estatal:
Estructura de control: Suele depender totalmente del Poder Legislativo o del Legislativo y el Ejecutivo en forma combinada (control externo y control interno).
Partidos políticos: Falta de desarrollo de capacidades individuales para el gobierno, que resulta en una formación política carente de conocimientos de principios de administración.
Formación de funcionarios públicos: Ausencia de una escuela de formación de los diversos niveles de la administración pública y de un proceso profesionalizado de selección de personal. Los sindicatos suelen influir en la incorporación de personal y en los concursos internos.
Organizaciones no gubernamentales: Suelen carecer de independencia de criterio respecto del partido gobernante.
Práctica de la accountability: Ausencia de procesos estables de rendición de cuentas de la gestión bajo la concepción de "accountability" (capacidad del funcionario público de responder por la responsabilidad asignada y dar cuenta de la utilización de los recursos).
Más allá de estas restricciones, es posible adoptar técnicas propias de la actividad privada.
Esto es lo que hoy recibe el nombre de Nueva Gerencia Pública, que analistas y cientistas sociales se han dedicado a estudiar, y que permite trabajar sobre nuevos modelos de administración.
Las limitaciones expresadas anteriormente tornan difícil la implementación inmediata del concepto de Gobierno Corporativo en el sector público, proceso que, seguramente, tomará un largo tiempo.
Mientras tanto, el auditor interno puede incrementar o mejorar las bases de sustentación que hagan factible, en un futuro, la instalación y pleno funcionamiento del Gobierno Corporativo, en particular con la práctica del principio de responsabilidad de la gestión del funcionario público y la rendición de cuentas de la gestión (accountability).
¿Cuál es, entonces, el rol en el que debiera centrarse el auditor?
La auditoría interna es una función que debiera contribuir a la instalación de los principios generales de gobierno en toda entidad (tanto pública como privada), teniendo en cuenta que sus tareas básicas son: evaluar, detectar, disuadir y prevenir posibles fraudes, acciones ilegales, ineficiencias e incumplimientos normativos.
Así, el auditor interno debiera hacer respetar los principios generales de gobierno:
1) Respeto de la ley
2) Definir una dirección
3) Instalación de la ética e integridad del personal
4) Transparencia
5) Probidad
6) Imparcialidad y equidad
7) Eficiencia y efectividad
8) Incentivos al personal
9) Accountability
A tales efectos, el rol del auditor interno debe asentarse sobre el reconocimiento y práctica de la profesión y de la organización, la confianza y el valor de la función de auditoría interna y, en base a todo ello, convertirse en agentes de cambio.
Para lograr ese objetivo el auditor interno debe centrarse en la gestión del riesgo, adoptando un enfoque basado en procesos. Para ello debe proceder al relevamiento y análisis de todos los procesos de la organización y verificar la coherencia con los procedimientos internos de la entidad.
Los resultados deben concluir en el análisis de los riesgos de cada proceso para luego discutirlos con los responsables de los mismos, a fin de asesorarlos y generar sinergia entre el auditor interno y el futuro auditado.
En la medida en que se conocen e identifican los procesos, se pueden conocer los riesgos inherentes, evaluar la efectividad de los controles, y documentarlos para la creación de normas y metodologías. El Mapa de Riesgos resultante permite generar el planeamiento de auditorías basado en los principales riesgos detectados y evaluar la administración de riesgos llevada a cabo por los distintos responsables.
En la medida que esto pueda llevarse adelante sin interferencias, el auditor interno estará contribuyendo a que quien debe tomar decisiones conozca los riesgos de cada procedimiento y pueda minimizarlos, ayudando a la eficacia y eficiencia de la organización pública.
Carlos D. Zarlenga
Socio del Instituto de Auditores Internos de Argentina
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Fuente: MateriaBiz
Imagen: Reunión de directorio
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La ética de la administración pública
La deontología de la administración pública
La administración pública , para Bonin, “no es más que el Gobierno considerado en su acción parcial y pormenorizada, y que su objeto es la aplicación de las leyes del Estado en materias generales y comunes a todos.” Es importante señalar que en la administración, la ley no estatuye sobre el hombre en particular, sino sobre la sociedad en general, de aquí que sea importante considerar a los ciudadanos y al Estado para que exista ese lazo político.
La administración debe ocuparse de las personas y también de la propiedad, ya sea ésta pública, comunal o privada. Es la propiedad, la que de alguna manera permite recabar impuestos al Estado para servir o cubrir las necesidades que la población demande. “Tres cosas establecen pues la relación del impuesto con la propiedad: que no se deduzca más de lo que es estrictamente requerido por las necesidades del estado, que el establecimiento del impuesto no se haga más que sobre aquello que por su naturaleza está sujeto a imposición, que su modo de percepción no sea una nueva carga para los ciudadanos.”
La naturaleza de la administración pública
Bonin trata de explorar la naturaleza de la Administración Pública, para que esta se convierta en un elemento central para la buena convivencia y el respeto de los acuerdos establecidos previamente por la sociedad. De aquí que la administración tenga que ser detallada de tal manera, que se eviten los conflictos de autoridad y se canalicen de forma adecuada los problemas y los asuntos que relacionan al ciudadano con otro ciudadano, y aquellos que unen al ciudadano con el Estado.
Por otro lado, la relación que debe existir entre la teoría y la práctica dentro de la administración pública resulta de vital importancia para el seguimiento de las políticas públicas. Y es que sin un elemento teórico la planificación no puede existir, y mucho menos, llegar a alcanzar su objetivo. Es precisamente esta necesidad, la que lleva a Bonin a hablar de un código administrativo.
El código administrativo
Una especie de reglamentación que regule los procedimientos por medio de los cuales la administración pública pueda ocuparse de los asuntos que conciernen a toda la sociedad sin traicionarle. En el autor francés, las normas de carácter administrativo son aquellas leyes que “protegen a los ciudadanos, conservan el orden público y garantizan la probidad y los conocimientos del administrador público”.
En la definición anterior descubrimos primero, el carácter colectivo de la ley. Es decir, para que algo sea administrativo debe ser avalado por el Estado y por los ciudadanos. Más adelante tenemos una contradicción: la protección a los ciudadanos y la conservación del bien público. A la mayoría les parecería una consecuencia lógica. Sin embargo, no lo es.
Porque el orden público atenta contra la libertad individual, y lo mismo hace el carácter dogmático de la conservación. Sin embargo, hay que recordar que la administración pública, al ser parte integral de la política, lleva consigo un carácter problemático: el juego del poder. La lucha por la detentación del poder, que da como resultado la plasmación de ciertos procedimientos en instituciones reconocidas por la colectividad como autorizadas para realizarlos.
La administración pública como igualdad
Así pues, las leyes deben garantizar la igualdad de los hombres a través del novel de conocimientos y moralidad de quien las forja. El administrador debe ser entonces una especie de “protector” de la colectividad. El sentido Aristotélico de la política se encierra en las normas administrativas. Si la administración parte de la ley, como narrativa que permite la igualdad entre los hombres, entonces, la administración queda atada a los procedimientos.
No hay privilegios ni maltrato en la administración pública según la definición que Bonin nos brinda. El problema de las definiciones es que son narrativas deontológicas que pretenden abarcar la realidad con unas solas palabras. Como ejemplo la constitución de cualquier nación. En palabras de Lorenz Von Stein, la Carta Magna se encarga del orden público y jurídico en general, permanente.
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