Pensamiento Imaginactivo

Eduardo Engel / 16 de agosto 2009 / La Tercera / Blog de Eduardo Engel

 Encontré muy interesante estos dos artículos del blog de Eduardo Engel:   

Mi mayor preocupación ante un eventual gobierno de la Alianza es la excesiva influencia que tendrían intereses empresariales en la formulación de las políticas públicas. El rol del sector privado es clave en el desarrollo y crecimiento del país, y por eso es importante que los privados participen en los debates públicos. Sin embargo, es igualmente importante que exista una debida distancia entre las autoridades de gobierno y los empresarios.

Los dirigentes empresariales suelen presentar lo que es bueno para su sector como deseable para el país. A veces tienen razón, pero otras veces están profundamente equivocados. Es clave tener autoridades que entiendan la diferencia entre el interés público y el privado, y estén dispuestas a denunciar y enfrentar posturas oportunistas.

Mis aprensiones fueron confirmadas por declaraciones recientes de Felipe Morandé al resumir las políticas de infraestructura de un eventual gobierno de la Alianza. Sus propuestas son particularmente cercanas a las posiciones de los gremios de la construcción y las empresas concesionarias, en desmedro de los intereses de la gran mayoría de los chilenos.

La principal propuesta del grupo Tantauco, liderado por Morandé, es que las obras de infraestructura sean hechas "preferentemente por el sector privado mediante el sistema de concesiones". El que se haya privilegiado el financiamiento público en años recientes se debería, según los asesores de Piñera, a "cuestionamientos al mecanismo de concesiones por aparentes problemas de transparencia y costos de las obras".

La participación privada es buena para la sociedad cuando va de la mano con la competencia. Esta estimula la innovación, la creatividad, los incentivos para reducir costos y mejorar la calidad de los productos, beneficiando a las buenas empresas y a los consumidores y usuarios. Como los proyectos de infraestructura concesionados en general son monopolios naturales, se trata de un sector donde no hay competencia "en la cancha". Por eso es tan importante que funcione bien la competencia "por la cancha", es decir, la competencia que se da en la licitación donde se selecciona la empresa concesionaria.

Una parte sustancial de las inversiones en infraestructura financiadas por el sistema de concesiones no fueron asignadas en una licitación competitiva, sino mediante renegociaciones posteriores donde no hubo competencia alguna. En promedio, cada una de las 50 concesiones otorgadas entre 1993 y 2006 ha sido renegociada tres veces, resultando en transferencias a los concesionarios de unos US$ 2.800 millones. La mayoría de éstas han sido entre concesionarios y el MOP, sin ser revisadas por terceros independientes.

Esta situación es la que Morandé describe como un problema "aparente" de transparencia y costos de obras. Que los montos adicionales que las empresas recibieron sin mediar un proceso competitivo asciendan al 33% del presupuesto original de las obras concesionadas sea descrito como un problema "aparente", sugiere que las autoridades de un eventual gobierno de Piñera no serán capaces de detectar problemas reales de falta de transparencia y exceso de costos.

 
 Los asesores de Piñera agregan que el proyecto de ley que está tramitando el Congreso "desnivela los riesgos en contra de los inversionistas privados, por lo que, de no mejorarse, podría encarecer las concesiones y espantar el interés de aquellos inversionistas, hoy día muy involucrados en grandes proyectos de obras públicas en EE.UU., Europa y otros países emergentes que ofrecen condiciones de negocios muy atractivas".

Dos precisiones. Primero, con la crisis financiera internacional, las inversiones en concesiones se encuentran esencialmente paradas en la mayoría de los países, partiendo por EE.UU. La amenaza de que debemos darles en el gusto a las empresas concesionarias para que no se vayan a otra parte es patentemente falsa, en general, y ahora más que nunca. Yo prefiero una autoridad que detecte y denuncie amenazas espúreas a una que se haga eco de ellas. 

Segundo, y más importante, los proyectos que se tramitan actualmente en el Congreso buscan evitar que las empresas concesionarias obtengan utilidades extraordinarias renegociando contratos. Cuando razones de interés público requieran obras adicionales que superen el 25% de la inversión original, se crean condiciones de competencia para asignar dichas obras. En el caso de cambios por debajo de este umbral, existirán instancias independientes velando porque las nuevas obras sean remuneradas a precios competitivos. En lugar de "desnivelar los riesgos en contra de los inversionistas privados", como afirma el coordinador de infraestructura de Piñera, lo que se logra con esta ley es una cancha pareja, donde ganan las empresas más eficientes, no las que son buenas para haber lobby y renegociar.

Uno de los proyectos más ambiciosos para mejorar la productividad de la economía chilena del gobierno de Bachelet fue en el área de infraestructura,  modernizando el MOP, mejorando la Ley de Concesiones y creando la Superintendencia de Obras Públicas. La oposición a estos cambios, liderada por el gremio de concesiones (Copsa), ha sido enorme, y ha logrado que los proyectos de ley correspondientes avancen lentamente en el Congreso. Sebastián Piñera, por su parte, ha hecho de los incrementos de productividad un tema central tanto de su campaña como de su crítica a los gobiernos de la Concertación. Sin embargo, cuando se trata de elegir entre mayor productividad para toda la economía y oportunidades de negocios para empresas cercanas a sus asesores, la propuesta de los Tantauco no deja duda sobre cuál alternativa se optaría en un eventual gobierno de la Alianza.

Las concesiones de Felipe Morandé

Eduardo Engel / 30 de agosto 2009 / La Tercera / Blog de Eduardo Engel

En una columna reciente concluí que las propuestas del candidato de la Alianza para el área de infraestructura benefician a las empresas del sector, en desmedro de la gran mayoría de los chilenos (1).**A continuación entrego antecedentes adicionales fundamentando esta conclusión y respondo una serie de descalificaciones con que me honró Felipe Morandé en su respuesta a mi columna (2).***

Las dos principales organizaciones que representan los intereses de las empresas del sector de infraestructura son la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) y la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública (Copsa). En enero de este año, en una exposición ante el Congreso, Herman Chadwick, presidente de Copsa, expresó su preocupación por los altos grados de discrecionalidad que permitiría el proyecto de ley que se discute para mejorar las concesiones. En su columna del domingo pasado, Morandé coincide con esta postura, señalando que el aumento de costos y la partida de inversionistas que avizora se basan en "los mayores grados de discrecionalidad que otorga a la autoridad" el proyecto de ley.

Chadwick y Morandé están equivocados. El proyecto que mejora la ley de concesiones reduce sustancialmente los grados de discrecionalidad de la autoridad, haciendo más transparente y predecible el negocio de las concesiones. Por varios motivos:

- Primero, porque fija criterios exactos a través de los cuales se pueden hacer compensaciones a un concesionario que requiera de ellas, los que no están definidos en la actualidad.

- Segundo, porque define el concepto de nivel de servicio como estándar de las obligaciones del concesionario, lo que tampoco estaba determinado en la ley actual, viéndose caso a caso.

- Tercero, porque precisa las causales de indemnización en casos de cambios de circunstancias, modificación de características de las obras (las que además tendrán un límite del 15%) y convenios complementarios, cuestión que hasta la fecha no estaba regulada ni definida y estaba entregada al arbitrio de las partes vía renegociación o a la decisión de un árbitro arbitrador caso a caso.

- Cuarto, porque precisa los requisitos y etapas de las licitaciones, especialmente las complejas, las cuales adolecen de importantes vacíos en la actualidad.

- Quinto, porque establece un consejo de concesiones con integración mayormente técnica e independiente y con intervención crucial para la decisión sobre el destino de la concesión, precisamente, en circunstancias en que con la ley actual prima la discrecionalidad administrativa (declarar proyectos como de interés público, contratar nuevas inversiones, contratar nuevas obras, etc.).

- Sexto, porque crea un panel técnico del más alto nivel, elegido por la Alta Dirección Pública, para la resolución de discusiones estrictamente técnicas entre el MOP y el concesionario.

En la columna que dio origen a este intercambio, Morandé describió como "aparentes" los sobrecostos y falta de transparencia existentes en el sector de concesiones (3). En su respuesta a mi columna matiza dicha afirmación, al afirmar que aun si las deficiencias del sistema de concesiones son reales, éstas son responsabilidad de los gobiernos de la Concertación.

Las concesiones se popularizaron durante la década de los 90, tanto en Chile como en otros países. Como sucede habitualmente con políticas novedosas, durante sus inicios emergen lecciones importantes que permiten mejorarlas sustancialmente. La ley actual estaba bien para los 90, pero requiere ser reformada para la década del bicentenario. Existen muchas empresas eficientes y creativas que quisieran participar en las concesiones, pero que, con la legislación actual, están en desventaja, ya que no se manejan bien en el laberíntico mundo de las renegociaciones de contratos. Los cambios a la ley que tramita el Congreso emparejan la cancha para que estas empresas se adjudiquen los contratos, lo cual llevará a importantes ganancias de productividad para el país.

Morandé cita mi "extrema cercanía a la Concertación" para restar validez a mis argumentos. A diferencia de Morandé, y tal como lo expresé en la Entrevista del Domingo de TVN, hace tres semanas, no soy asesor de ningún candidato presidencial. No es misterio que soy cercano a la Concertación, pero tampoco lo es que en mis columnas he criticado en muchas ocasiones a los gobiernos de esta coalición. Más importante, mi interés en los temas de infraestructura deriva de mi actividad académica: llevo más de una década realizando investigaciones en estos temas junto a Ronald Fischer y Alexander Galetovic. Estas investigaciones han dado origen a siete publicaciones en revistas académicas internacionales, donde los artículos son sometidos a exigentes evaluaciones por expertos de nivel mundial.

Felipe Morandé también tiene publicaciones en revistas académicas internacionales, pero ninguna de ellas es sobre temas de infraestructura. Su experiencia profesional en el área de infraestructura se ha dado, principalmente, trabajando para la Cámara Chilena de la Construcción, primero, como gerente de estudios (entre 2002 y 2006) y luego, como asesor económico (desde 2006 a la fecha).

Morandé se molesta cuando afirmo que sus propuestas benefician a empresas cercanas a miembros del grupo que coordina. La cercanía de Morandé a la CChC y la crítica sin fundamentos que hacen Morandé y el presidente de Copsa al proyecto de ley que mejora las concesiones justifican esta afirmación. A esto se agrega que fuentes bien informadas me aseguran que Morandé no es el único miembro del grupo Tantauco de infraestructura cercano a los gremios del sector. Desgraciadamente no fue posible confirmar esta información, pues pese a que le fue solicitada a Morandé, no hizo pública la lista de miembros del grupo que dirige.  

Morandé concluye su columna del domingo pasado sugiriendo que le demos el beneficio de la duda a Piñera mientras sea candidato y esperemos a que sea  presidente para juzgarlo por lo que haga. Esta sugerencia ignora el rol de las campañas presidenciales, revelando información que permite a los electores formarse una opinión sobre cómo sería un eventual gobierno de cada candidato. El proceso es complejo y la información disponible dista de ser perfecta, pero lo último que queremos es dar un cheque en blanco a algún candidato. La propuesta del grupo Tantauco de infraestructura sugiere que un eventual gobierno de la  Coalición por el Cambio efectivamente llevará a un cambio en las políticas de infraestructura, pero en la dirección equivocada.

(1)**"Las concesiones de Piñera", Reportajes, 16 de agosto de 2009.
(2)*"Engel sin concesiones", Reportajes, 23 de agosto de 2009.
(3) "Los Retos de Infraestructura", 5 de agosto de 2009.